L’analisi di Osborne Clarke sui requisiti che i consorzi di ritiro devono soddisfare ai sensi delle regole applicative pubblicate il 22 giugno 2012 dal GSE
12 Luglio 2012
I requisiti che i consorzi per lo smaltimento dei pannelli fotovoltaici devono soddisfare ai sensi delle regole applicative pubblicate il 22 giugno 2012 dal GSE nell'analisi dell'avv. Piero Viganò e della Dr.ssa Paola Mocci, dello studio legale Osborne Clarke, ad esito del confronto con Consorzio ReMedia, uno dei principali sistemi RAEE, attivo anche nel riciclo dei pannelli fotovoltaici.
Il 22 giugno 2012 il GSE, d'intesa con il Ministero dello Sviluppo Economico, ha pubblicato il terzo aggiornamento delle “Regole applicative per il riconoscimento delle tariffe incentivanti previste dal DM 5 maggio 2011”. A seguito di tale aggiornamento, le regole applicative, oltre a tenere conto delle previsioni di cui all'articolo 65 della Legge n. 27/2012, delle nuove disposizioni in materia di certificati e dell'obbligo di integrazione delle fonti rinnovabili negli edifici, introducono anche una serie di chiarimenti particolarmente attesi con riferimento all'articolo 11, comma 6 del Quarto Conto Energia.
Tale articolo stabilisce, con riferimento ai soli impianti che entrano in esercizio successivamente al 30 giugno 2012, l'obbligo del soggetto responsabile di trasmettere al GSE un certificato rilasciato dal produttore dei moduli fotovoltaici, attestante l'adesione del medesimo a un sistema o consorzio europeo che garantisca, a cura del medesimo produttore, il riciclo dei moduli fotovoltaici utilizzati al termine della vita utile degli stessi.
Ricordando che è produttore di moduli fotovoltaici “chiunque immetta sul mercato nazionale per la prima volta a titolo professionale i moduli fotovoltaici (fabbricante/importatore/distributore che vende con il proprio marchio)” e che la mancata presentazione da parte del soggetto responsabile dell'impianto dell'attestato di adesione del produttore comporta la non ammissione alle tariffe incentivanti del Quarto Conto Energia, ripercorriamo di seguito i requisiti - definiti dal GSE - che i sistemi/consorzi dovranno soddisfare e gli altri chiarimenti contenuti a tale riguardo nelle regole applicative, sottolineando anche i primi profili di criticità che è sin da ora possibile individuare.
In primo luogo, la sezione 4.6.2 delle regole applicative chiarisce che il sistema/consorzio è il“soggetto, partecipato e finanziato da uno o più Produttori di moduli fotovoltaici, il quale, in nome e per conto dei propri aderenti, soddisfa i requisiti indicati di seguito:
1) è iscritto al Registro delle Apparecchiature Elettriche ed Elettroniche (AEE);
2) opera in rispetto del "Testo Unico ambientale" (D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152);
3) applica le modalità operative indicate dal D.lgs.151/2005 per la categoria professionale AEE”
In particolare, il sistema / consorzio deve rispondere ai seguenti requisiti:
“a.1 manlevare il costruttore/importatore di moduli da responsabilità civile, anche da risarcimento danni derivanti da violazioni non dolose e/o imputabili a colpa grave delle norme di riferimento per la corretta gestione dei rifiuti, per tutti i moduli immessi sul mercato nel periodo d'iscrizione al consorzio/sistema;
a.2 disporre di una rete di raccolta in possesso delle necessarie autorizzazioni al trasporto dei moduli fotovoltaici a fine vita e con personale professionalmente formato alla gestione di questa particolare tipologia di rifiuto;
a3. disporre degli stoccaggi autorizzati, propri o consorziati o conto terzi, dove vengano condotti i moduli fotovoltaici a fine vita dopo il loro ritiro e prima del loro conferimento agli impianti di trattamento e riciclo finali;
a4. disporre di impianti di trattamento e riciclo adeguati, propri o consorziati o conto terzi, presso cui conferire i moduli fotovoltaici giunti a fine vita;
a5. tracciare i moduli fotovoltaici durante il loro intero ciclo di vita, in modo tale da:
1. ricondurre il singolo modulo fotovoltaico al produttore o importatore che lo ha immesso nel mercato;
2. permettere al GSE di effettuare azioni di controllo finalizzate alla verifica della copertura, da parte del Sistema/Consorzio stesso, dei singoli moduli installati in un impianto fotovoltaico per cui è stata richiesta la tariffa incentivante;
a6. garantire la visibilità di tutte le fasi di gestione del modulo fotovoltaico a fine vita attraverso il rispetto della normativa vigente nella gestione dei rifiuti dando evidenza:
1. della raccolta del modulo fotovoltaico a fine vita dal suo luogo di esercizio;
2. del trasporto verso uno stoccaggio;
3. dell'avvio al recupero presso l'impianto di riciclo di destinazione finale;
a7. rendicontare le quantità raccolte ed inviate a riciclo, dettagliando quantità e qualità dei materiali recuperati;
a8. Dimostrare di avere attivato uno strumento finanziario, avente le seguenti caratteristiche:
• alimentato con almeno due terzi del contributo che il Produttore corrisponde al Sistema/Consorzio;
• accessibile esclusivamente per il recupero e riciclo dei moduli a fine vita;
• non pignorabile e non accessibile in caso di insolvenza del Sistema/Consorzio.”
Le criticità: insufficiente coordinamento con il decreto legislativo n. 151/2005 e con la nuova direttiva RAEE
Appare evidente che il GSE, nel definire il sistema/consorzio cui è demandata l'attività di riciclo dei pannello, ha inteso fare riferimento al modello delineato dal decreto legislativo n. 151/2005 in materia di smaltimento dei rifiuti da apparecchiature elettriche ed elettroniche (RAEE).
L'intervento del GSE è sicuramente apprezzabile in quanto fissa dei criteri in presenza dei quali i sistemi/consorzi possono legittimamente operare, in tale modo compiendo un passo ulteriore rispetto a quanto stabilito dal Decreto Legislativo n. 151/2005, che auspichiamo possa essere seguito dal legislatore in sede di recepimento della nuova direttiva sui RAEE.
Sembra, tuttavia, che il GSE non abbia tenuto conto della differenza delineata dal Decreto Legislativo n. 151/2005 tra RAEE professionali e RAEE domestici, dimenticando che con riferimento ai primi l'adesione a un sistema collettivo è solo facoltativo e non già obbligatorio come stabilito dal GSE con riferimento ai pannelli fotovoltaici.
Inoltre pare che il GSE non abbia tenuto adeguatamente in considerazione il fatto che il Decreto Legislativo n. 151/2005 non include espressamente i pannelli fotovoltaici tra i RAEE. Tale inclusione è stata infatti solo recentemente introdotta dalla nuova direttiva sui RAEE - da recepirsi a livello nazionale entro 18 mesi dalla relativa pubblicazione - che ha ampliato l'ambito di applicazione della normativa vigente, includendo espressamente nella lista dei RAEE anche i pannelli fotovoltaici.
Per effetto di tale di ampliamento - una volta che sarà stata recepita la relativa direttiva - vigerà l'obbligo del Produttore di costituire una cauzione con polizza fideiussoria a garanzia dell'adempimento dell'obbligo di smaltire i pannelli fotovoltaici, così come già previsto dal decreto legislativo n. 151/2005 con riferimento ai RAEE professionali.
Dato che la lettera a8 della sezione 4.6.2 delle regole applicative pone sin da ora a carico del sistema/consorzio l'obbligo di attivare una garanzia, la stessa costituirà un regime di garanzia ulteriore rispetto a quello che verrà introdotto in sede di recepimento della nuova direttiva RAEE e che graverà sul produttore. Onde evitare fraintendimenti o peggio sovrapposizioni tra le regole applicative del GSE e gli strumenti normativi che verranno adottati in sede di recepimento della nuova direttiva sui RAEE, sarebbe quindi opportuno che il GSE chiarisca sin da ora che l'obbligo di cui alla lettera a8 della sezione 4.6.2 non si sovrapporrà in alcun modo all'analogo obbligo che sorgerà con il recepimento della nuova direttiva sui RAEE.
Sempre con riferimento alla garanzia di cui alla lettera a8, emergono ulteriori elementi di incertezza. In particolare, non si comprende cosa esattamente sia lo strumento finanziario ivi richiamato, non sembrando conferente il riferimento alla categoria codificata dal Testo Unico Finanziario e nel Testo Unico Bancario. Di ancor più difficile interpretazione appaiono gli ulteriori requisiti: accessibilità esclusivamente per il recupero e riciclo dei moduli a fine vita e la non pignorabilità e inaccessibilità in caso di insolvenza del sistema/consorzio. Sarebbe quindi auspicabile un intervento del GSE che chiarisca la natura del citato strumento finanziario o, in alternativa, che stabilisca che per strumento finanziario si intende in realtà una adeguata garanzia finanziaria, secondo quanto previsto dall'articolo 1 della legge 10 giugno 1982, n. 348, o secondo modalità equivalenti, come già richiesto dal Decreto legislativo n. 151/2005 in relazione ai RAEE professionali.
Sempre con riferimento alla garanzia di cui alla sezione 4.6.2, non appare poi sufficientemente chiaro in ragione di quali criteri debba essere determinato l'ammontare del contributo che il sistema/consorzio è tenuto a richiedere al produttore. In assenza di tali criteri, si potrebbe pensare che il contributo potrebbe essere addirittura pari a 0, con conseguente agevole elusione dell'obbligo di costituire una adeguata garanzia dell'adempimento degli obblighi del sistema/consorzio.
Periodo transitorio e cenni di retroattività
Viene previsto, inoltre, un periodo transitorio per gli impianti che entrano in esercizio dopo il 30 giugno 2012, per adeguarsi pienamente ai requisiti previsti dalle regole con effetto retroattivo a partire dal 1 luglio 2012. A tale riguardo, la già citata sezione 4.6.2 delle regole applicative dispone che “Nel periodo transitorio, 1° luglio - 31 dicembre 2012, i Sistemi o Consorzi, che non fossero ancora in possesso dei requisiti di cui ai precedenti punti da a1) a a8), dovranno produrre una dichiarazione che ne attesti almeno il parziale rispetto.”
Come già sopra ricordato, la mancata presentazione da parte del soggetto responsabile dell'impianto dell'attestato di adesione del produttore che garantisca il rispetto dei requisiti di cui alle citate regole applicative comporterà la non ammissione alle tariffe incentivanti del Quarto Conto Energia. Allo stesso modo “non potranno essere riconosciute le tariffe incentivanti agli impianti, entrati in esercizio nel periodo transitorio, che utilizzino moduli fotovoltaici il cui produttore abbia aderito a un Sistema o a un Consorzio che, successivamente al termine del periodo transitorio (1 gennaio 2013), risulti privo dei requisiti richiesti”.
Nel corso del periodo transitorio, il GSE potrebbe inoltre ulteriormente chiarire alcuni dei sopra ricordati requisiti precisando i criteri in forza dei quali gli impianti di riciclo saranno considerati adeguati e il tracciamento dei pannelli potrà dirsi adeguatamente implementato (anche con riferimento ai pannelli storici cui si farà cenno a breve).
Particolarmente critica sarebbe potuta apparire una ulteriore precisazione contenuta nella prima versione delle regole applicative pubblicate sul sito GSE per la quale, entro il periodo transitorio, i sistemi / consorzi avrebbero dovuto attestare il soddisfacimento di tutti i requisiti e garantire la completa gestione a fine vita dei moduli fotovoltaici installati sugli impianti entrati in esercizio a partire dal 1 luglio 2010, ai sensi del Quarto Conto Energia e delle relative regole applicative.
Il riferimento al 1 luglio 2010 era subito apparso un errore, dal momento che tale previsione, oltre ad essere incompatibile con la data di entrata in vigore del Quarto Conto Energia, avrebbe introdotto retroattivamente l'obbligo di gestione da parte dei sistemi / consorzi anche dei pannelli storici, ossia installati in impianti entrati in esercizio a partire dal 1 luglio 2010 e fino al 1 luglio 2012, data a partire dalla quale è necessario presentare il certificato di adesione al sistema / consorzio.
Tralasciando ogni considerazione in merito alla legittimità di tale previsione, non sarebbe stato possibile comprendere chi avrebbe dovuto sostenere i costi di finanziamento della gestione dei rifiuti dei pannelli storici.
Tali dubbi sono stati comunque prontamente risolti dal GSE che ha pubblicato una nuova versione delle regole applicative in cui l'errato riferimento al 1 luglio 2010 è ora al 1 luglio 2012.
Il 22 giugno 2012 il GSE, d'intesa con il Ministero dello Sviluppo Economico, ha pubblicato il terzo aggiornamento delle “Regole applicative per il riconoscimento delle tariffe incentivanti previste dal DM 5 maggio 2011”. A seguito di tale aggiornamento, le regole applicative, oltre a tenere conto delle previsioni di cui all'articolo 65 della Legge n. 27/2012, delle nuove disposizioni in materia di certificati e dell'obbligo di integrazione delle fonti rinnovabili negli edifici, introducono anche una serie di chiarimenti particolarmente attesi con riferimento all'articolo 11, comma 6 del Quarto Conto Energia.
Tale articolo stabilisce, con riferimento ai soli impianti che entrano in esercizio successivamente al 30 giugno 2012, l'obbligo del soggetto responsabile di trasmettere al GSE un certificato rilasciato dal produttore dei moduli fotovoltaici, attestante l'adesione del medesimo a un sistema o consorzio europeo che garantisca, a cura del medesimo produttore, il riciclo dei moduli fotovoltaici utilizzati al termine della vita utile degli stessi.
Ricordando che è produttore di moduli fotovoltaici “chiunque immetta sul mercato nazionale per la prima volta a titolo professionale i moduli fotovoltaici (fabbricante/importatore/distributore che vende con il proprio marchio)” e che la mancata presentazione da parte del soggetto responsabile dell'impianto dell'attestato di adesione del produttore comporta la non ammissione alle tariffe incentivanti del Quarto Conto Energia, ripercorriamo di seguito i requisiti - definiti dal GSE - che i sistemi/consorzi dovranno soddisfare e gli altri chiarimenti contenuti a tale riguardo nelle regole applicative, sottolineando anche i primi profili di criticità che è sin da ora possibile individuare.
In primo luogo, la sezione 4.6.2 delle regole applicative chiarisce che il sistema/consorzio è il“soggetto, partecipato e finanziato da uno o più Produttori di moduli fotovoltaici, il quale, in nome e per conto dei propri aderenti, soddisfa i requisiti indicati di seguito:
1) è iscritto al Registro delle Apparecchiature Elettriche ed Elettroniche (AEE);
2) opera in rispetto del "Testo Unico ambientale" (D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152);
3) applica le modalità operative indicate dal D.lgs.151/2005 per la categoria professionale AEE”
In particolare, il sistema / consorzio deve rispondere ai seguenti requisiti:
“a.1 manlevare il costruttore/importatore di moduli da responsabilità civile, anche da risarcimento danni derivanti da violazioni non dolose e/o imputabili a colpa grave delle norme di riferimento per la corretta gestione dei rifiuti, per tutti i moduli immessi sul mercato nel periodo d'iscrizione al consorzio/sistema;
a.2 disporre di una rete di raccolta in possesso delle necessarie autorizzazioni al trasporto dei moduli fotovoltaici a fine vita e con personale professionalmente formato alla gestione di questa particolare tipologia di rifiuto;
a3. disporre degli stoccaggi autorizzati, propri o consorziati o conto terzi, dove vengano condotti i moduli fotovoltaici a fine vita dopo il loro ritiro e prima del loro conferimento agli impianti di trattamento e riciclo finali;
a4. disporre di impianti di trattamento e riciclo adeguati, propri o consorziati o conto terzi, presso cui conferire i moduli fotovoltaici giunti a fine vita;
a5. tracciare i moduli fotovoltaici durante il loro intero ciclo di vita, in modo tale da:
1. ricondurre il singolo modulo fotovoltaico al produttore o importatore che lo ha immesso nel mercato;
2. permettere al GSE di effettuare azioni di controllo finalizzate alla verifica della copertura, da parte del Sistema/Consorzio stesso, dei singoli moduli installati in un impianto fotovoltaico per cui è stata richiesta la tariffa incentivante;
a6. garantire la visibilità di tutte le fasi di gestione del modulo fotovoltaico a fine vita attraverso il rispetto della normativa vigente nella gestione dei rifiuti dando evidenza:
1. della raccolta del modulo fotovoltaico a fine vita dal suo luogo di esercizio;
2. del trasporto verso uno stoccaggio;
3. dell'avvio al recupero presso l'impianto di riciclo di destinazione finale;
a7. rendicontare le quantità raccolte ed inviate a riciclo, dettagliando quantità e qualità dei materiali recuperati;
a8. Dimostrare di avere attivato uno strumento finanziario, avente le seguenti caratteristiche:
• alimentato con almeno due terzi del contributo che il Produttore corrisponde al Sistema/Consorzio;
• accessibile esclusivamente per il recupero e riciclo dei moduli a fine vita;
• non pignorabile e non accessibile in caso di insolvenza del Sistema/Consorzio.”
Le criticità: insufficiente coordinamento con il decreto legislativo n. 151/2005 e con la nuova direttiva RAEE
Appare evidente che il GSE, nel definire il sistema/consorzio cui è demandata l'attività di riciclo dei pannello, ha inteso fare riferimento al modello delineato dal decreto legislativo n. 151/2005 in materia di smaltimento dei rifiuti da apparecchiature elettriche ed elettroniche (RAEE).
L'intervento del GSE è sicuramente apprezzabile in quanto fissa dei criteri in presenza dei quali i sistemi/consorzi possono legittimamente operare, in tale modo compiendo un passo ulteriore rispetto a quanto stabilito dal Decreto Legislativo n. 151/2005, che auspichiamo possa essere seguito dal legislatore in sede di recepimento della nuova direttiva sui RAEE.
Sembra, tuttavia, che il GSE non abbia tenuto conto della differenza delineata dal Decreto Legislativo n. 151/2005 tra RAEE professionali e RAEE domestici, dimenticando che con riferimento ai primi l'adesione a un sistema collettivo è solo facoltativo e non già obbligatorio come stabilito dal GSE con riferimento ai pannelli fotovoltaici.
Inoltre pare che il GSE non abbia tenuto adeguatamente in considerazione il fatto che il Decreto Legislativo n. 151/2005 non include espressamente i pannelli fotovoltaici tra i RAEE. Tale inclusione è stata infatti solo recentemente introdotta dalla nuova direttiva sui RAEE - da recepirsi a livello nazionale entro 18 mesi dalla relativa pubblicazione - che ha ampliato l'ambito di applicazione della normativa vigente, includendo espressamente nella lista dei RAEE anche i pannelli fotovoltaici.
Per effetto di tale di ampliamento - una volta che sarà stata recepita la relativa direttiva - vigerà l'obbligo del Produttore di costituire una cauzione con polizza fideiussoria a garanzia dell'adempimento dell'obbligo di smaltire i pannelli fotovoltaici, così come già previsto dal decreto legislativo n. 151/2005 con riferimento ai RAEE professionali.
Dato che la lettera a8 della sezione 4.6.2 delle regole applicative pone sin da ora a carico del sistema/consorzio l'obbligo di attivare una garanzia, la stessa costituirà un regime di garanzia ulteriore rispetto a quello che verrà introdotto in sede di recepimento della nuova direttiva RAEE e che graverà sul produttore. Onde evitare fraintendimenti o peggio sovrapposizioni tra le regole applicative del GSE e gli strumenti normativi che verranno adottati in sede di recepimento della nuova direttiva sui RAEE, sarebbe quindi opportuno che il GSE chiarisca sin da ora che l'obbligo di cui alla lettera a8 della sezione 4.6.2 non si sovrapporrà in alcun modo all'analogo obbligo che sorgerà con il recepimento della nuova direttiva sui RAEE.
Sempre con riferimento alla garanzia di cui alla lettera a8, emergono ulteriori elementi di incertezza. In particolare, non si comprende cosa esattamente sia lo strumento finanziario ivi richiamato, non sembrando conferente il riferimento alla categoria codificata dal Testo Unico Finanziario e nel Testo Unico Bancario. Di ancor più difficile interpretazione appaiono gli ulteriori requisiti: accessibilità esclusivamente per il recupero e riciclo dei moduli a fine vita e la non pignorabilità e inaccessibilità in caso di insolvenza del sistema/consorzio. Sarebbe quindi auspicabile un intervento del GSE che chiarisca la natura del citato strumento finanziario o, in alternativa, che stabilisca che per strumento finanziario si intende in realtà una adeguata garanzia finanziaria, secondo quanto previsto dall'articolo 1 della legge 10 giugno 1982, n. 348, o secondo modalità equivalenti, come già richiesto dal Decreto legislativo n. 151/2005 in relazione ai RAEE professionali.
Sempre con riferimento alla garanzia di cui alla sezione 4.6.2, non appare poi sufficientemente chiaro in ragione di quali criteri debba essere determinato l'ammontare del contributo che il sistema/consorzio è tenuto a richiedere al produttore. In assenza di tali criteri, si potrebbe pensare che il contributo potrebbe essere addirittura pari a 0, con conseguente agevole elusione dell'obbligo di costituire una adeguata garanzia dell'adempimento degli obblighi del sistema/consorzio.
Periodo transitorio e cenni di retroattività
Viene previsto, inoltre, un periodo transitorio per gli impianti che entrano in esercizio dopo il 30 giugno 2012, per adeguarsi pienamente ai requisiti previsti dalle regole con effetto retroattivo a partire dal 1 luglio 2012. A tale riguardo, la già citata sezione 4.6.2 delle regole applicative dispone che “Nel periodo transitorio, 1° luglio - 31 dicembre 2012, i Sistemi o Consorzi, che non fossero ancora in possesso dei requisiti di cui ai precedenti punti da a1) a a8), dovranno produrre una dichiarazione che ne attesti almeno il parziale rispetto.”
Come già sopra ricordato, la mancata presentazione da parte del soggetto responsabile dell'impianto dell'attestato di adesione del produttore che garantisca il rispetto dei requisiti di cui alle citate regole applicative comporterà la non ammissione alle tariffe incentivanti del Quarto Conto Energia. Allo stesso modo “non potranno essere riconosciute le tariffe incentivanti agli impianti, entrati in esercizio nel periodo transitorio, che utilizzino moduli fotovoltaici il cui produttore abbia aderito a un Sistema o a un Consorzio che, successivamente al termine del periodo transitorio (1 gennaio 2013), risulti privo dei requisiti richiesti”.
Nel corso del periodo transitorio, il GSE potrebbe inoltre ulteriormente chiarire alcuni dei sopra ricordati requisiti precisando i criteri in forza dei quali gli impianti di riciclo saranno considerati adeguati e il tracciamento dei pannelli potrà dirsi adeguatamente implementato (anche con riferimento ai pannelli storici cui si farà cenno a breve).
Particolarmente critica sarebbe potuta apparire una ulteriore precisazione contenuta nella prima versione delle regole applicative pubblicate sul sito GSE per la quale, entro il periodo transitorio, i sistemi / consorzi avrebbero dovuto attestare il soddisfacimento di tutti i requisiti e garantire la completa gestione a fine vita dei moduli fotovoltaici installati sugli impianti entrati in esercizio a partire dal 1 luglio 2010, ai sensi del Quarto Conto Energia e delle relative regole applicative.
Il riferimento al 1 luglio 2010 era subito apparso un errore, dal momento che tale previsione, oltre ad essere incompatibile con la data di entrata in vigore del Quarto Conto Energia, avrebbe introdotto retroattivamente l'obbligo di gestione da parte dei sistemi / consorzi anche dei pannelli storici, ossia installati in impianti entrati in esercizio a partire dal 1 luglio 2010 e fino al 1 luglio 2012, data a partire dalla quale è necessario presentare il certificato di adesione al sistema / consorzio.
Tralasciando ogni considerazione in merito alla legittimità di tale previsione, non sarebbe stato possibile comprendere chi avrebbe dovuto sostenere i costi di finanziamento della gestione dei rifiuti dei pannelli storici.
Tali dubbi sono stati comunque prontamente risolti dal GSE che ha pubblicato una nuova versione delle regole applicative in cui l'errato riferimento al 1 luglio 2010 è ora al 1 luglio 2012.
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